Inovace v zadávání veřejných zakázek

Co je nutné si v souvislosti s požadavky na kvalitní plnění veřejné zakázky (a tedy i inovativnosti) uvědomit, je ta skutečnost, že za zadavatele žádná právní úprava bez zadavatelova vlastního přičinění kvalitu (a tedy i inovativnost) nepřinese. Nová právní úprava dává zadavateli nové, širší možnosti v zadávacím řízení, které sebou nese i jeho širší zodpovědnost, ale pouze existence takových možností nezaručuje úspěch v zadávacím řízení. Primárním předpokladem úspěchu v zadávacím řízení a následné kvalitní (inovativní) plnění ze strany dodavatele je zadavatelova ochota věnovat dostatek energie a času již přípravě zadávacího řízení, samotnému zadávacímu řízení i jeho průběhu a samozřejmě také ochoty využít všechny možnosti, které nová právní úprava zadavateli poskytuje, které však mohou být pro zadavatele poměrně časově i administrativně náročné.

Možnosti zadávat veřejné zakázky s požadavky na inovativní řešení vychází ze samotných politik EU, resp. ze Strategie Evropa 2020 a jejích priorit. Ty jsou:

• Inteligentní růst: rozvíjet ekonomiku založenou na znalostech a inovacích
• Udržitelný růst: podporovat konkurenceschopnější a ekologičtější ekonomiku méně náročnou na zdroje
• Růst podporující začlenění: podporovat ekonomiku s vysokou zaměstnaností, jež se bude vyznačovat sociální a územní soudržností

V právní úpravě se tyto priority promítly (nejenom) do tzv. „zadávacích“ směrnic č. 2014/24/EU a č. 2014/25/EU a Rámce pro státní podporu v oblasti výzkumu, vývoje a inovací z roku 2014. Tato evropská úprava se transpozicí promítla do nového zákona č. 134/2016 Sb., a to hned na několika místech. Bezpochyby důležitá je skutečnost, že samotná možnost, ukotvená v právní úpravě, tedy požadovat inovace ve veřejných zakázkách, je z pozice zadavatele naprosto v pořádku ve vztahu k samotné právní úpravě, stejně tak jako další možné požadavky (sociální důsledky, životní prostředí), a představuje z hlediska zákona 134/2016 sb. oprávněný požadavek zadavatele na uvedené aspekty. To se projevuje v právní úpravě na více místech. 

Jedním z nich jsou zvláštní (technické) podmínky. Zatímco stará právní úprava zákona 137/2006 Sb. již zjevně umožňovala zapracovat do veřejných zakázek aspekty z hlediska sociálních podmínek nebo životního prostředí (Zadávací dokumentace a technické podmínky - § 44 odst. 10: Zadavatel může v zadávacích podmínkách uvést též požadavky týkající se zvláštních podmínek na plnění veřejné zakázky, a to zejména v sociální oblasti, v oblasti zaměstnanosti nebo v oblasti životního prostředí), nová právní úprava zákona 134/2016 Sb. již konkrétně zmiňuje možnost stanovení zvláštních podmínek z hlediska hospodářské oblasti nebo inovací na základě podmínek účasti v zadávacím řízení (Podmínky účasti v zadávacím řízení § 37 odst. 1 písm. d): Podmínky účasti v zadávacím řízení může zadavatel stanovit jako: zvláštní podmínky plnění veřejné zakázky, a to zejména v oblasti vlivu předmětu veřejné zakázky na životní prostředí, sociálních důsledků vyplývajících z předmětu veřejné zakázky, hospodářské oblasti nebo inovací). Zadavatel tak má možnost již do předmětu zakázky zapracovat své požadavky a představy z hlediska inovací. To může provést buď konkrétním popisem předmětu plnění, a to odkazem na normy nebo technické dokumenty, tak jak známe např. u běžných stavebních prací, nebo také prostřednictvím parametrů vyjadřujících požadavky na výkon nebo funkci, popisu účelu nebo potřeb, které mají být naplněny. Pod takovou možností si lze představit zadání zakázky například tzv. „design and build“. V takovém případě zadavatel dodavatelům sděluje základní parametry a požadavky na požadovaný předmět plnění a nechává na dodavateli, jakým způsobem požadovaného výsledku dosáhne. Zde se tedy otevírá prostor pro možnost předkládat nabídky např. ve variantách, kdy zadavatel může hodnotit lepší (inovativnější) řešení, případně i bez variant může zadavatel hodnotit lepší řešení jednotlivých nabídek a jejich inovativních parametrů, které můžou být předmětem hodnocení. 

Hodnocení nabídek je právě druhou oblastí, která je v zákonu 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek upravena z hlediska inovativnosti zakázek. U některých druhů zadávacích řízení nelze hodnotit pouze na základě nejnižší nabídkové ceny (§ 114 odst. 3: Zadavatel nesmí stanovit ekonomickou výhodnost pouze na základě nejnižší nabídkové ceny v řízení se soutěžním dialogem nebo v řízení o inovačním partnerství), právě proto, že smyslem použití těchto zadávacích řízení je získání kvality plnění, tedy i získání inovativní nabídky nebo řešení. Dále zákon umožňuje přímo stanovit hodnotící kritérium s ohledem na inovativnost (§ 116 odst. 1 a 2: Pro hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky podle kvality je zadavatel povinen stanovit kritéria, která vyjadřují kvalitativní, environmentální nebo sociální hlediska spojená s předmětem veřejné zakázky. Kritériem kvality mohou být zejména d) sociální, environmentální nebo inovační aspekty). Samozřejmě bude velmi důležité, zda zadavatel dokáže taková hodnotící kritéria, která budou vyjadřovat inovativní aspekty, stanovit. Zcela běžný postup pro zadání zakázky, tedy příprava zadávacího řízení, popis předmětu, popis hodnocení, uveřejnění zadávacího řízení v otevřeném zadávacím řízení, vyhodnocení nabídek, uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem bude v případě požadavku na inovační řešení velmi nepraktické. Právě s ohledem na inovační charakter zakázky velmi často zadavatel nebude znát všechna dostupná řešení na trhu, nebude umět popsat všechny potřebné aspekty předmětu tak, aby dodavatelé byli schopni zpracovat nabídky, a nebude schopen tedy obdržet porovnatelné nabídky. Zadavatel bude pravděpodobně hledat i jiné možnosti, aby došel k požadovanému cíli. Zákon 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek mu některé možnosti poskytuje. 

Jednou z novinek je možnost provést před zahájením zadávacího řízení předběžné tržní konzultace (podle § 33) jak s dodavateli, tak s experty z oboru, případně s budoucími uživateli výsledku zadávacího řízení. Z takových konzultací může vzejít řada podnětů jak s ohledem na předmět zakázky a jeho charakteristiky, tak na samotné zadávací řízení. Předběžné tržní konzultace mají primárně sloužit zadavateli k přípravě zadávacích podmínek, tedy i ke stanovení podmínek účasti v zadávacím řízení. S ohledem na skutečnost, že podmínkou účasti je i stanovení technických/zvláštních podmínek, může taková konzultace s experty z požadované oblasti zadavateli výrazně pomoci, stejně tak jako lze např. prokonzultovat možnou potenciální kvalifikaci účastníků zadávacího řízení. Výsledky předběžné tržní konzultace nejsou pro zadavatele závazné, nemusí se jimi řídit. Jediná povinnost zadavatele se váže na povinnost nenarušit hospodářskou soutěž a této povinnosti zadavatel dostojí transparentností celého procesu tržní konzultace. Neznamená to však, že by musel oslovit všechny potenciální dodavatele, kteří by byli schopni plnit zakázku. Na výsledek tržních konzultací se vztahuje jedna zákonná povinnost podle § 36 odst. 4: Pokud zadávací dokumentace obsahuje informace, které jsou výsledkem předběžné tržní konzultace, zadavatel označí v zadávací dokumentaci tyto informace, identifikuje osoby, které se na předběžné tržní konzultaci podílely, a uvede všechny podstatné informace, které byly obsahem předběžné tržní konzultace. 

Další možností, která může zadavatelům pomoci, je výběr druhu zadávacího řízení. Nový zákon umožňuje s mnohem větší flexibilitou využívat správný výběr a správný postup s ohledem na předmět zakázky. V podlimitním režimu tak může zadavatel např. použít jednací řízení s uveřejněním kdykoliv, bez povinnosti jakkoliv takový výběr zadávacího řízení odůvodňovat. To může velmi pomoci při zakázkách na složitější IT systémy, kdy je vhodné s dodavateli v průběhu zadávacího řízení jednat o předběžných nabídkách za účelem jejich zlepšení ve prospěch zadavatele. V nadlimitním režimu lze jednací řízení s uveřejněním použít za dodržení podmínek v § 60. Zadavatel může použít jednací řízení s uveřejněním, pokud: 

• potřeby zadavatele nelze uspokojit bez úpravy na trhu dostupných plnění
• součástí plnění veřejné zakázky je návrh řešení nebo inovativní řešení
• veřejná zakázka nemůže být zadána bez předchozího jednání z důvodu zvláštních okolností vyplývajících z povahy, složitosti nebo právních a finančních podmínek spojených s předmětem veřejné zakázky, nebo
• nelze stanovit technické podmínky odkazem na technické dokumenty podle § 90 odst. 1 a 2.  

Opět se nám do právní úpravy promítá možnost zohlednit inovativní aspekty, a to v tom ohledu, že o takových aspektech lze jednat. Je nutné připomenout, že jedním z možných způsobů jednání v zadávacím řízení je i např. soutěž o návrh, které může být využito v oblasti služeb projektantů, architektonických prací, případně i jiných služeb, kde předmětem soutěže může být právě nějaké nové navrhované inovativní řešení. Soutěž o návrh je upravena v § 143 až § 150. Soutěží o návrh se rozumí postup zadavatele směřující k získání návrhu, kterým je zejména plán nebo projekt v oblasti územního plánování nebo architektonických, stavebních, technických a inspekčních služeb. Zákon také umožňuje v jednacím řízení s uveřejněním snižování účastníků zadávacího řízení podle § 111 (na základě technické kvalifikace). 

Za identických podmínek (tedy podmínek v § 60 pro jednací řízení s uveřejněním) lze použít i další druh zadávacího řízení, řízení se soutěžním dialogem. Oproti jednacímu řízení s uveřejněním, které lze spíše využívat i pro běžnou soutěž a zadavatel pracuje s nabídkami jednotlivých dodavatelů, v řízení se soutěžním dialogem zadavatel pracuje s řešeními požadovaného problému. Jak je uvedeno v § 69: Zadavatel s účastníky zadávacího řízení vede soutěžní dialog s cílem nalézt řešení způsobilá splnit potřeby zadavatele. Zadavatel může během soutěžního dialogu projednat veřejnou zakázku ze všech hledisek. Soutěžní dialog může probíhat v postupných fázích s cílem snížit počet řešení, o nichž se bude jednat.  V praxi to znamená, že zadavatel může snížit počet řešení podle § 112, pokud si to tak dopředu vyhradil. Na všechna zbývající nalezená řešení, která v soutěžním dialogu zůstala, podají dodavatelé své nabídky. 

Jednou ze zcela nových možností, které nová právní úprava přinesla, je možnost použití pro zadání zakázky řízení o inovačním partnerství. Inovační partnerství je zcela nový druh zadávacího řízení a mělo by sloužit k vysoce inovativním řešením v rámci partnerství mezi zadavatelem a dodavatelem. Jak § 70 uvádí: Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v řízení o inovačním partnerství, pokud nelze potřebu vývoje inovativní dodávky nebo služby nebo inovativních stavebních prací a následné koupě výsledných dodávek, služeb nebo stavebních prací uspokojit prostřednictvím řešení, která jsou na trhu již dostupná. Tedy až v rámci partnerství bude zadavatelova potřeba vyvíjena a následně uspokojena, protože na trhu dosud není dostupná. Zadavatel musí dopředu vymezit jednotlivé fáze inovačního partnerství, které sledují posloupnost kroků v procesu výzkumu a vývoje a následného poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací. Zadavatel stanoví postupné cíle v procesu výzkumu, při jejichž dosažení se ukončují jednotlivé fáze inovačního partnerství a pravidla pro poskytování odměn partnerům za dosažení těchto cílů. Zadavatel zajistí, aby struktura inovačního partnerství a poskytované odměny odrážely stupeň inovace navrhovaného řešení a posloupnost kroků výzkumu a vývoje. Zajímavým aspektem je ta skutečnost, že zadavatel může uzavřít partnerství s několika partnery (jakési uzavření smlouvy s dodavateli) a postupně může partnerství s jednotlivými partnery ukončit, pokud si to vymezil v zadávací dokumentaci, nebo může také snižovat počet partnerů, pokud takové podmínky stanovil. Zadavatel také může zavést partnerství s několika partnery, kteří můžou provádět činnosti v oblasti výzkumu a vývoje odděleně. 

Z uvedeného je jasné, že pro zadavatele řízení takových zadávacích řízení nebude bez komplikací a že nebude zcela jednoduché. Na druhou stranu, pokud zadavatel požaduje pro své potřeby prvky kvality nebo inovativnosti, skutečně musí zadávacímu řízení věnovat dostatek energie, využít všechny možnosti, které nová právní úprava přináší, kombinovat tyto možnosti a vyhradit dostatečné kapacity a dostatek času jak na přípravu, tak na samotný průběh zadávacího řízení i na samotné plnění. 

Budoucnost nám teprve ukáže, jak zadavatelé nových možností, které sebou nová právní úprava přinesla, využijí. 

Autor článku: Mgr. Vladimír Studnička

------------------------------------------------------

Poznámka Národního kontaktního místa:

Problematikou veřejných zakázek se v rámci programu URBACT III zabýval např. projekt Procure, do kterého byla zapojena městská část Praha 9. Městská část v projektu získala zajímavé zkušenosti, např.: 

1. Zadavatel na svém portálu uveřejní záměr vypsat veřejnou zakázku na dané téma, rovněž k tomuto záměru připojí předpokládaná hodnotící kritéria (X% cena, Y% kvalita)
2. K tomuto záměru rovněž uveřejní kritéria pro hodnocení kvality a stanoví termín, do kterého se mohou (nejen) potenciální uchazeči vyjádřit k hodnotícím otázkám/postupům
3. Po skončení připomínkování hodnotící komise vybere na základě připomínek skutečná hodnotící kritéria, dle kterých bude pak při hodnocení kvality postupovat
4. Tato skutečná hodnotící kritéria (která byla vlastně vybírána uchazeči samotnými) jsou pak součástí samotného tenderu, který zadavatel vypíše na svém portálu. Uchazeči tak v podstatě přicházejí o právo napadat kvalitativní hodnotící kritéria."

Pavel Pospíšek, Praha 9